尹中卿 全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員。圖/CFP
按日程安排,昨日上午,各代表團審查計劃報告和預(yù)算報告。
新預(yù)算法自2015年1月1日實施以來,預(yù)算編制與執(zhí)行是否達成了全口徑預(yù)算透明、公開的立法宗旨?地方政府性債務(wù)“開閘”后,預(yù)算法是否發(fā)揮了“開前門、堵后門”的作用?對此,新京報專訪全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員尹中卿。尹中卿自2008年開始擔(dān)任全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員,經(jīng)歷了預(yù)算法修改的全過程。
今年預(yù)算報告相比去年有亮點
新京報:十二屆全國人大四次會議審查的預(yù)算報告,是不是首次完全按照新預(yù)算法的要求,進行的預(yù)算審查?
尹中卿:預(yù)算編制有一個過程,去年十二屆全國人大三次會議審議的預(yù)算報告,還沒有完全按照新預(yù)算法的要求來編制2015年的預(yù)算??删幹?016年預(yù)算,從全國到省市縣鄉(xiāng),都應(yīng)該按照新預(yù)算法的要求編制。
新京報:今天(8日)審議的預(yù)算報告跟去年的相比,有明顯變化嗎?
尹中卿:預(yù)算法已經(jīng)頒布一年半了,正式實施也有一年多了。開始我很擔(dān)心,預(yù)算法是不是走得有點快?但現(xiàn)在看來,跟去年的預(yù)算報告相比,今年的報告在貫徹實施新預(yù)算法方面有了比較大的改進。
新京報:具體體現(xiàn)在哪些方面?
尹中卿:比如全口徑的預(yù)算編制方面,取得了一定進展;專項轉(zhuǎn)移支付不僅提供了項目預(yù)算,也同時提交了地區(qū)預(yù)算草案。而且,在人代會之前提請財經(jīng)預(yù)算審查時,有關(guān)部門提交了中央公共投資項目預(yù)算,這是個很大的變化,盡管編得還是有些粗,還有代編的項目,但這是個好開端。
地方政府性債務(wù)總體風(fēng)險可控
新京報:去年置換了部分政府債務(wù),允許地方政府把當年債務(wù),通過發(fā)行三年、五年甚至十年的債券,也就是置換債,不必當期償還。一些學(xué)者有不同看法,認為擴大了債務(wù)規(guī)模,而且這些債務(wù)本來就是地方政府該還的,可置換后,相當于納入到預(yù)算中償還。
尹中卿:雖然并沒有減少地方債務(wù)的規(guī)模,可是通過置換,納入到預(yù)算中償還,規(guī)范了地方政府債務(wù)的舉借、使用、管理、償還程序,把地方政府債務(wù)放到了陽光之下,因此整體上是規(guī)范化的。當然,這種做法對于押解地方政府債務(wù)、減少地方債務(wù)風(fēng)險,沒有充分發(fā)揮作用。下一步我們的監(jiān)督重點就是避免債務(wù)置換之后,有的地方政府繼續(xù)變相舉債。
新京報:監(jiān)督檢查中,有沒有發(fā)現(xiàn)其他問題?
尹中卿:按預(yù)算法的要求,地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算,這是很好的,可也有新的問題出現(xiàn)。比如去年發(fā)行的1千億專項債券,是歸到了政府性基金中來償還的,并沒有放到債務(wù)里面,使債務(wù)本身又不明晰了。
新京報:沒有納入“債務(wù)”分類的地方政府性債務(wù)還有哪些?
尹中卿:所有的或有債務(wù)都沒有納入,還有政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù),以及國有企業(yè)借的、投融資平臺借的,政府性基金借的等等。
新京報:怎么解決這個問題?
尹中卿:我覺得現(xiàn)在應(yīng)該研究,怎樣對政府債務(wù)實行全口徑管理,也就是說把所有的債,別管是放到一般預(yù)算中,還是放到專項債務(wù)里,或者是短期債務(wù)、長期債務(wù),省政府發(fā)的債務(wù)、融資平臺的借債,對于所有的地方政府債務(wù)實行全口徑管理,全面監(jiān)督資金從哪兒來、用于什么項目、用什么來償還。
新京報:目前地方政府性債務(wù)的風(fēng)險到底有多大?
尹中卿:總體風(fēng)險可控,不過個別地方還是有風(fēng)險的,情況比較復(fù)雜,因為政府可用財力不一樣,比如西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),經(jīng)濟規(guī)模小,稍微借點債,債務(wù)率就很高;東部發(fā)達地區(qū)盡管債務(wù)規(guī)模大,不過可用財力雄厚,債務(wù)率并不高;還有的地區(qū),政府一般性財政收入少,可是土地出讓金高。我認為,赤字也好債務(wù)也好,都不可怕,可怕的是債務(wù)過快增長、不透明地增長,特別是不透明的增長,這是值得警惕的。
部門預(yù)算60%資金沒提請人大審查
新京報:轉(zhuǎn)移支付制度改革進行的怎么樣?
尹中卿:原來是專項轉(zhuǎn)移支付、一般轉(zhuǎn)移支付各占一半,但專項轉(zhuǎn)移支付一般對應(yīng)的都是項目,(審批權(quán))分散在各個部委手中,所以導(dǎo)致了“跑部錢進”、資金分散化碎片化等問題,甚至容易出現(xiàn)腐敗和浪費。所以預(yù)算法要求競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付都要清理、整治合并,降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重。這項改革比較難,因為涉及原來的利益格局。
新京報:具體進展如何?一年多來專項轉(zhuǎn)移支付降低了多大比重?
尹中卿:現(xiàn)在剛剛開始,盡管專項專治,一般轉(zhuǎn)移支付的比重有所增加,專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量也減少了將近一百項,但目前,專項轉(zhuǎn)移支付的比重還是比較多。
新京報:部門預(yù)算的編制情況如何?發(fā)現(xiàn)了哪些問題?
尹中卿:去年人代會審查的預(yù)算,部門預(yù)算是98個部門,可實際上中央預(yù)算部門和單位是156個,也就是說,當時有40%的部門(60多個部門),60%的資金并沒有提請人大審查。預(yù)算法要求,所有的部門都要編制部門預(yù)算、都要提請人大審查,在這方面我們做得還是不夠的。
新京報:具體哪一類部門的預(yù)算沒有提請審查呢?
尹中卿:比如一些半官方的行業(yè)協(xié)會,原來從部委轉(zhuǎn)化來的行業(yè)協(xié)會。
政府采購情況有的地方?jīng)]公開
新京報:預(yù)算公開方面存在什么問題?
尹中卿:預(yù)算公開的目的是要接受公民、法人和企業(yè)納稅人的監(jiān)督,讓納稅人知道自己的錢是怎么花的。我覺得在提高預(yù)算的民主性和法制性方面,還有待加強。有些地方還是要拖,沒有按期公開。公開的內(nèi)容還不夠完備,三公經(jīng)費一般都公開了,可是政府采購情況、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付情況的說明等等,有的地方還沒有公開。
新京報:按照規(guī)定,該公開沒公開,應(yīng)該被問責(zé)。
尹中卿:預(yù)算法過去實施二十年,沒有一個地方或者單位,因為違反預(yù)算法受到了處理,導(dǎo)致預(yù)算法成了軟法。新預(yù)算法強化了法律責(zé)任,規(guī)定對于違反預(yù)算法的單位,單位的負責(zé)人以及直接責(zé)任人員要受到處理,因此新預(yù)算法被形容為給沒有牙齒的“老虎”,裝上了鐵嘴鋼牙??蓪嵤┮荒甓鄟?,法律責(zé)任追責(zé)這方面還是亟待加強,一些該被追責(zé)的單位和人員沒有受到處理,例如法律規(guī)定不準違規(guī)擔(dān)保,還有單位和干部違規(guī)擔(dān)保,而且沒有受到處理。
新京報:你如何評價新預(yù)算法實施一年多來的效果?
尹中卿:整體來說成績還是很大的,可還有不少難盡人意之處,還要日積月累,讓預(yù)算法真正發(fā)揮效果。
新京報:對于下一步的預(yù)算監(jiān)督工作,有什么建議?
尹中卿:這次會議我提交了《關(guān)于要修訂加快全面修訂預(yù)算法實施條例》的建議,新預(yù)算法已經(jīng)頒布了一年半了,可《預(yù)算法實施條例》還沒有修改?!额A(yù)算法實施條例》很重要,是政府如何落實預(yù)算法的行政法規(guī),相當于一個行為準則。
新京報:《預(yù)算法實施條例》的修改卡在了哪里?
尹中卿:去年6月國務(wù)院法制辦公布了《預(yù)算法實施條例》征求意見稿,但是大家的分歧比較大,這個征求意見稿是由財政部起草的,有的專家學(xué)者提出,財政部也是政府部門,由財政部起草是不夠的,所以我提出來要讓國務(wù)院法制辦牽頭,財政部、中國人民銀行、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、發(fā)改委等在內(nèi)共同起草。
★新聞內(nèi)存
地方政府性債務(wù)是否堵住“后門”
新預(yù)算法一個突出變化是地方政府性債務(wù)“開閘”,“開前門堵后門”,現(xiàn)在看來,新預(yù)算法是否堵住了“后門”?
對此,尹中卿說,去年圍繞幾個大的問題進行預(yù)算監(jiān)督,第一個就是地方政府性債務(wù)。過去不允許地方政府借債,但一些地方政府往往違規(guī)借債,所以預(yù)算法修改時,采用了“關(guān)后門開前門”的做法,允許舉債加以規(guī)范。
去年8月份,全國人大常委會聽取了國務(wù)院關(guān)于地方政府性債務(wù)的報告,最后決定對于2015年到期的地方政府債務(wù)3.2萬億,全額進行置換,大致為地方政府債務(wù)節(jié)省了2千億利息支出。